Resumo
O presente ensaio trata do devido processo legal e contraditório administrativo para a dispensa de advogado celetista concursado que atua em pequenas prefeituras, conselhos de fiscalização profissional (autarquias), fundações públicas de direito privado (estatais) e empresas públicas no Brasil. Inobstante o precedente exarado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Recurso Extraordinário (RExt) n.º 688.267, posteriormente consolidado no Tema 1.022, reclama-se *distinguishing* que possa assegurar que as manifestações técnicas daqueles profissionais ocorram de forma livre, desenvolta, imune à instigação, inculcação, assédio ou ameaça.
Palavras-chave: funções de Estado; advocacia pública municipal; administração pública indireta; autonomia e independência funcional; controle preventivo de legalidade; municípios; profissionalização administrativa.
Sumário
I.Introdução
II.Procuradores, Advogados Públicos e a Evolução das Funções Jurídicas do Estado
III. O Município e o Equívoco de sua Subestimação Institucional
IV. A Atividade Consultiva e a Necessidade de Independência
V. A Experiência e a Independência
VI. Cargos em Comissão e o Controle da Legalidade
VII. A Inadequação da Politização das Funções Jurídicas
VIII. A Formulação de Políticas Públicas e a Dependência de Soluções Externas
X.Celetização e Garantias Institucionais
X. A Falsa Oposição entre Governabilidade e Controle Jurídico
XI. A Advocacia Pública como Instituição de Moderação
XII. Profissionalização da Administração e Fortalecimento do Estado
XIII. Estatais, Agências e Continuidade Técnica
XIV. Conclusão
I. Introdução
As discussões sobre as garantias funcionais da advocacia pública costumam se concentrar no regime estatutário da representação judicial e consultiva da União, dos Estados e dos Municípios. Pouca atenção tem sido dirigida à situação dos advogados empregados públicos concursados que atuam sob o regime celetista em tais esferas de governo.
Por muito tempo, uma visão ortodoxa da jurisprudência da Suprema Corte buscou impedir a convivência de regimes funcionais distintos nos órgãos e entidades públicas, fixando o regime estatutário como o único possível, até que o julgamento definitivo da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n.º 2.135 restaurasse novamente a possibilidade do emprego público da Emenda Constitucional (EC) n.º 19/1998, que alterou o artigo 39 da Constituição Federal.
Apesar das oscilações jurisprudenciais do STF ao longo dos anos, o regime celetista veio sendo utilizado em diversos órgãos e entidades, até mesmo em nível federal e estadual — como no caso dos professores da Universidade de São Paulo (USP), uma autarquia —, mesmo após a Constituição de 1988 e durante o período de vigência da liminar contrária à EC n.º 19/1998, que mantinha a redação original do dispositivo exigindo, teoricamente, o regime jurídico único.
Os conselhos federais e regionais de fiscalização profissional, as fundações públicas de direito privado (estatais), as empresas públicas e as sociedades de economia mista com controle acionário do ente político central mantiveram o regime de emprego público de seus advogados responsáveis pela análise de licitações, contratos, convênios, procedimentos disciplinares, atos normativos internos e outras manifestações jurídicas pertinentes.
Sob tal cenário, emerge uma pergunta fundamental: possuiriam tais advogados independência suficiente para dizer "não" quando o Direito o exige? A resposta interessa não apenas à advocacia pública, mas ao próprio Estado de Direito.
A urgência na definição dos contornos legais e jurisprudenciais das funções de Estado manifesta-se precisamente no vínculo dos advogados celetistas concursados, hoje sujeitos à desnecessidade de processamento disciplinar para a aplicação da penalidade de dispensa, o que enfraquece e até mesmo inviabiliza a autonomia técnica que deles se espera.
A preservação de um controle de legalidade prévio e eficaz para evitar a corrupção e delimitar a atuação do administrador público — eleito ou indicado politicamente — reclama o desdobramento do Tema 1.022 de Repercussão Geral do STF, a fim de inserir expressamente a carreira de advogado empregado público contratado por concurso entre as funções de Estado. Deve-se assegurar que a motivação para o ato de dispensa seja impreterivelmente antecedida de processamento administrativo disciplinar, sindicável posteriormente pelo Poder Judiciário, presidido por comissão constituída previamente ao fato imputado e composta por servidores efetivos de nível igual ou superior ao do investigado.
No serviço público descentralizado onde o Estado ainda está necessariamente presente — diferentemente da atividade econômica pura, portanto comercial e não administrativa —, o processo revela-se essencial como mecanismo de proteção funcional contra arbitrariedades. A interpretação caminha na trilha estritamente técnica da Orientação Jurisprudencial (OJ) n.º 247 da Subseção I Especializada em Dissídios Individuais (SDI-I) do Colendo Tribunal Superior do Trabalho (TST).
A existência de mecanismos eficazes de delimitação jurídica do poder constitui pressuposto elementar de qualquer regime constitucional saudável. Quanto mais intensa e complexa a atuação do Estado, maior a necessidade de instituições capazes de recordar que a legalidade não constitui mera recomendação, mas pressuposto de legitimidade dos atos administrativos.
É sob tal perspectiva que o presente ensaio examina a advocacia pública celetista de carreira. Parte-se da premissa de que ela deve integrar as funções de Estado, a fim de garantir o pleno e livre exercício das atribuições de seus integrantes.
II.Procuradores, Advogados Públicos e a Evolução das Funções Jurídicas do Estado
A terminologia utilizada para designar os profissionais responsáveis pela defesa jurídica do Estado e pelo assessoramento da Administração Pública apresenta pouca diversidade histórica e etimológica.
A palavra "procurador" deriva do latim *procurator*, expressão utilizada para designar aquele que administra interesses alheios, cuida de negócios de terceiros ou atua em sua representação. No direito romano, os *procuratores* exerciam funções relacionadas à administração patrimonial e à condução de interesses de particulares ou do próprio poder imperial. Com a evolução das estruturas estatais, a expressão passou a identificar agentes investidos da missão de representar juridicamente o soberano e, posteriormente, o próprio Estado.
A palavra "advogado", por sua vez, origina-se do latim *advocatus*, derivado do verbo *advocare*, que significa chamar em auxílio. O *advocatus* era aquele convocado para prestar assistência, orientação ou defesa. A etimologia revela a vocação histórica da advocacia para o aconselhamento jurídico e a proteção de interesses submetidos à apreciação do Direito.
As diferenças de origem terminológica não possuem relevância decisiva para a compreensão contemporânea da advocacia pública. A evolução do Estado moderno conduziu à formação de estruturas permanentes e efetivas destinadas tanto à representação judicial dos entes públicos quanto ao assessoramento jurídico de seus órgãos e entidades. Em nível federal, por exemplo, aos advogados da União coube a representação judicial e consultiva da administração direta do Poder Executivo, enquanto toda a administração indireta (como o INSS e o INCRA) é representada por procuradores federais. Já nos estados e municípios a nomenclatura por vezes se inverte, de modo que os procuradores representam a administração direta, e os advogados, a indireta, onde não houver procuradorias instituídas.
O regime de emprego público (celetista parcialmente derrogado) remanesce sendo o mais utilizado pela administração de pequenos municípios e pela administração indireta de conselhos federais e regionais de fiscalização profissional, fundações estatais, empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário do ente político central. Trata-se, possivelmente, do maior contingente de advogados públicos em exercício no país. A despeito da apontada precarização funcional, essa realidade decorre da interpretação geral de que todo empregado público concursado pode ser dispensado mediante simples ato unilateral motivado, sem processo prévio.
A impessoalidade não pode ser garantida quando o ato administrativo de dispensa é praticado pela própria autoridade máxima do órgão ou entidade sem parecer técnico prévio de uma Comissão de Processo Administrativo Disciplinar (PAD). É o parecer colegiado de servidores não envolvidos com a controvérsia que garante a imparcialidade do opinativo. A hierarquia escalonada político-administrativa de gestão, similar à das empresas privadas, impede a isenção necessária para o ato de dispensa, razão pela qual esta é classificada como arbitrária por parcela da doutrina do Direito do Trabalho.
No constitucionalismo brasileiro, a advocacia pública recebeu especial atenção a partir da Constituição de 1988, que a incluiu entre as funções essenciais à Justiça. Embora a organização institucional varie entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, consolidou-se a percepção de que a representação judicial e a consultoria jurídica permanente da administração pública constituem atividades indispensáveis ao controle de legalidade do poder político.
As atribuições legadas aos advogados sob o regime celetista de emprego público são as mesmas daquelas destinadas aos profissionais sob o regime estatutário. Discutir em abstrato, de forma puramente doutrinária, se um ou outro regime seria mais adequado ignora a realidade prática de uma implementação consolidada há décadas nos mais de 5.000 municípios do país.
Revela-se inócua a pretensão de estimular todas as unidades federadas a adotar o regime estatutário para todas as funções públicas, principalmente para aquelas que não configuram funções típicas de Estado no sentido de garantia funcional de estabilidade (como profissionais de educação e saúde).
O receio do comprometimento fiscal com regimes próprios de previdência e aposentadorias integrais tem indicado o regime de emprego público como alternativa viável para o funcionalismo. O concurso público somado à exigência de motivação impede dispensas em massa por meras trocas de gestão, mantendo, ao mesmo tempo, uma flexibilidade na gestão de pessoal mais próxima da iniciativa privada. O modelo ideal deve permitir que o candidato ao emprego público conheça exatamente as regras de seu contrato de trabalho, distinguindo se a atuação se dará em estatal exercente de atividade econômica ou em serviço público descentralizado — instituído justamente para distanciar a execução técnica das oscilações político-eleitorais.
Diferenciar o regime estatutário da garantia de estabilidade — ou ao menos da exigência de processo administrativo prévio para a dispensa — é premissa necessária. A estabilidade funcional protege o Estado contra o fisiologismo político-partidário, garantindo que servidores ingressos por mérito técnico possam atuar com impessoalidade. O abismo qualitativo entre a seleção de indicados políticos temporários e os concursados de carreira é um desafio que pode ser atenuado pela garantia de permanência técnica destes últimos.
A carreira de advogado público celetista é peça fundamental para a qualificação da administração pública municipal. Cabe ao profissional técnico e apartidário emitir o parecer sob a perspectiva da estrita legalidade, e não sob a ótica da conveniência imediata do exercente de mandato eletivo.
O controle preventivo exercido pela assessoria jurídica é o primeiro filtro contra desvios administrativos. Se as fronteiras da legalidade são rompidas, torna-se imperioso questionar a ausência de independência dos órgãos consultivos. A atuação de assessorias jurídicas de natureza estritamente partidária, em detrimento do fortalecimento de quadros técnicos permanentes, costuma figurar na causa primária de desastres orçamentários e contratuais nas administrações locais.
Quando um advogado público independente analisa a legalidade de uma licitação, examina a conformidade de um contrato administrativo, emite parecer sobre procedimento disciplinar ou avalia a validade de um ato normativo, ele transcende interesses conjunturais para salvaguardar o interesse público.
Eventuais argumentos de que o fisiologismo facilitaria a desburocratização perdem força diante do fato de que advogados públicos experientes aprendem a viabilizar soluções legítimas dentro do ordenamento, gerenciando riscos de forma técnica. Em contrapartida, pareceres emitidos sob a constante ameaça de dispensa *ad nutum* tendem a curvar-se à conveniência da autoridade nomeante.
A inconsistência jurídica constatada *a posteriori* pelos órgãos de controle externo prejudica, fundamentalmente, o erário e o usuário dos serviços públicos.
A garantia de processamento disciplinar prévio protege a manifestação técnica contrária à conveniência imediata da gestão. Quanto menor for a estrutura de controle externo do ente federado e mais próxima estiver a administração do cotidiano do cidadão, maior será a importância de uma advocacia pública consultiva e preventiva dotada de independência funcional.
## **III.** O Município e o Equívoco de sua Subestimação Institucional
Existe no Brasil uma tendência de associar a relevância legislativa, jurisdicional e orçamentária à proximidade com as esferas federal e estadual, fenômeno característico de uma federação de formação centrípeta, organizada historicamente do centro para as extremidades.
Na repartição constitucional de competências, couberam à União as decisões estratégicas de maior vulto, aos Estados uma posição intermediária e aos Municípios um feixe de atribuições frequentemente residual ou de mera execução de diretrizes nacionais, por vezes com limitada discricionariedade política local.
Contudo, as demandas imediatas do cidadão concentram-se no espaço municipal. Serviços essenciais como saneamento básico, educação infantil, atenção primária à saúde, transporte coletivo e iluminação pública são geridos localmente. O município não representa a menor das esferas federativas em importância real, mas sim a mais imediata e relevante para o cotidiano da população.
Os municípios, em regra, não possuem Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública ou Tribunais de Contas próprios. O controle externo das administrações municipais é realizado por órgãos estaduais ou federais, cuja atuação, por vezes, carece de proximidade com as limitações fiscais e técnicas das pequenas prefeituras. Diante dessa carência estrutural, a advocacia pública preventiva assume o papel de orientar a administração e mitigar o risco de sanções e invalidações de atos.
A garantia mínima de processamento disciplinar para a dispensa de advogados celetistas de carreira não se faz necessária na maioria das manifestações de concordância técnica, mas sim naquelas em que as diretrizes políticas do gestor colidirem com os limites impostos pelo ordenamento jurídico.
Quanto menor a disponibilidade de estrutura de controle externo, maior a relevância da advocacia pública preventiva. A atuação coordenada de uma assessoria jurídica independente reflete-se em políticas públicas consistentes e na redução do contencioso judicial e administrativo.
IV. A Atividade Consultiva e a Necessidade de Independência
A advocacia pública desempenha duas funções primordiais: a representação judicial e o assessoramento jurídico da Administração Pública.
A atividade contenciosa desenvolve-se em ambiente de fiscalização constante, pautada pela presença da parte contrária, pelo contraditório, pela supervisão judicial direta e pela possibilidade de recursos. As manifestações do advogado submetem-se continuamente ao escrutínio de terceiros externos à Administração.
A atividade consultiva, por sua vez, ocorre previamente à prática do ato administrativo. É na fase consultiva que se examinam editais de licitação, minutas de contratos, convênios, parcerias, processos disciplinares e propostas legislativas ou regulamentares.
A exigência de concurso público para o ingresso na carreira perde eficácia se a chefia ou a coordenação jurídica — responsável pela distribuição e validação dos pareceres — for provida por indicação estritamente política, vinculada ao gestor de turno. A submissão da atividade consultiva ao crivo de ocupantes de cargos demissíveis *ad nutum* pode comprometer a isenção técnica dos opinativos e fragilizar o controle interno de legalidade.
Se o controle preventivo é eficaz, a ilegalidade é evitada antes de produzir efeitos: o contrato inválido não é celebrado, o procedimento irregular é corrigido e o ato administrativo incompatível com a lei é reformulado.
O êxito da atividade consultiva reside, paradoxalmente, em sua invisibilidade: o problema evitado não gera litígio. Essa característica reforça a necessidade de independência funcional. Grandes projetos de infraestrutura, contratações emergenciais e programas governamentais geram pressões por celeridade. Cabe ao advogado público, sem adentrar no mérito administrativo ou substituir o gestor, delimitar as fronteiras de legalidade do ato.
A independência funcional protege a manifestação técnica divergente. É no apontamento fundamentado de inviabilidade jurídica que a proteção institucional do parecerista revela sua real utilidade para a preservação do Estado de Direito.
V. A Experiência e a Independência
A preservação da memória institucional é argumento frequente para a manutenção de carreiras permanentes. O valor da experiência acumulada pelos advogados públicos não reside na conservação de rotinas burocráticas, mas na compreensão das consequências práticas das decisões administrativas em face do crivo dos órgãos de controle interno e externo.
O acúmulo de conhecimento técnico evita a repetição de soluções já superadas ou invalidadas pelo Poder Judiciário e pelos Tribunais de Contas. A experiência permite comparar modelos contratuais, identificar alternativas legítimas e avaliar aspectos como a economicidade, inserida no princípio constitucional da legitimidade.
O aprendizado institucional decorre tanto da correção de erros quanto do aperfeiçoamento de práticas administrativas de longo prazo, otimizando a aplicação de recursos humanos e financeiros.
A experiência profissional qualifica o juízo jurídico, mas é a garantia de independência funcional que protege a manifestação técnica. Essa garantia traduz-se na exigência de processo administrativo disciplinar prévio para a aplicação de penalidades que impliquem a dispensa do empregado público concursado.
A discussão sobre a estabilidade disciplinar não se confunde com o instituto da estabilidade estatutária plena — que abrange remoção, aproveitamento, vacância e licenças específicas —, mas visa assegurar as condições mínimas de contraditório e ampla defesa para o exercício da atividade consultiva.
VI.Cargos em Comissão e Controle da Legalidade
A Constituição Federal autoriza a criação de cargos em comissão destinados às funções de direção, chefia e assessoramento (artigo 37, inciso V). Trata-se de instrumento legítimo para viabilizar o alinhamento de diretrizes e a implementação de políticas públicas escolhidas pelo processo democrático.
A fragilidade institucional surge quando funções de controle preventivo da legalidade são confiadas predominantemente a ocupantes de cargos demissíveis *ad nutum*. A livre exoneração, elemento definidor do cargo de confiança, pode gerar incentivos contrários à manifestação de divergências técnicas necessárias ao controle de legalidade.
Diferente é a situação em que a dispensa assume caráter materialmente punitivo ou sancionatório. Quando a destituição ou exoneração é fundamentada na imputação de falta funcional, desídia, insubordinação ou improbidade, afasta-se o campo da mera quebra de confiança política e adentra-se no exercício do poder disciplinar do Estado.
Nesses casos, a imposição de qualquer penalidade ou nota desabonadora exige a observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, vedando-se a punição sumária disfarçada de livre exoneração.
VII.A Inadequação da Politização das Funções Jurídicas
O assessoramento político e o assessoramento jurídico possuem escopos distintos. O assessor político auxilia na formulação das estratégias governamentais e na viabilização do programa de governo. O assessor jurídico verifica se os meios eleitos para alcançar tais objetivos encontram amparo no ordenamento jurídico.
A confusão entre essas duas atribuições descaracteriza o controle interno. O parecer jurídico perde sua função preventiva e passa a operar como mera homologação formal de decisões previamente adotadas pelo gestor.
A concentração de carreiras permanentes em atividades estritamente contenciosas, relegando as atribuições consultivas e de assessoramento estratégico a cargos comissionados temporários, compromete a capacidade de acumulação de conhecimento técnico pelo Estado.
A rotatividade excessiva nas funções consultivas exige a constante reconstrução de conhecimentos já adquiridos pelas administrações anteriores, reduzindo a eficiência e a segurança jurídica das contratações públicas.
VIII. A Formulação de Políticas Públicas e a Dependência de Soluções Externas
O fortalecimento das capacidades estatais pressupõe a aptidão da Administração Pública para formular, avaliar e fiscalizar suas próprias políticas públicas por meio de seus quadros técnicos.
A colaboração do setor privado — por meio de consultorias, estudos técnicos e pareceres especializados — é legítima e salutar. Contudo, a dependência excessiva de soluções concebidas integralmente por agentes externos diretamente interessados na contratação pode gerar riscos de captura decisória.
A ausência de avaliação crítica e independente por parte do corpo técnico do Estado acerca de minutas de editais, contratos e projetos de lei apresentados por particulares fragiliza a defesa do interesse público.
Cabe à advocacia pública atuar como filtro institucional indispensável, assegurando que as inovações propostas pelo setor privado sejam submetidas a uma análise técnica rigorosa de compatibilidade com o ordenamento jurídico e com as metas da Administração.
IX. Celetização e Garantias Institucionais
A ampliação do regime celetista na Administração Pública é tema recorrente nos debates sobre modernização administrativa, fundamentada na busca por flexibilidade gerencial e na simplificação da gestão de pessoal.
A definição do regime de trabalho (estatutário ou celetista) não exime o Estado de assegurar as garantias institucionais necessárias ao exercício de funções de controle de legalidade. A proteção à independência funcional decorre da natureza da atividade desempenhada, e não da natureza jurídica do vínculo contratual.
A utilização do regime celetista viabiliza acordos coletivos e negociações flexíveis por categoria profissional, permitindo adequações remuneratórias realistas frente às limitações fiscais de cada ente federado, sem a rigidez das progressões automáticas do regime estatutário tradicional.
Independentemente do regime adotado, a observância do teto remuneratório constitucional e a moralidade administrativa permanecem como balizas intransponíveis na organização das carreiras públicas.
X.A Falsa Oposição entre Governabilidade e Controle Jurídico
A oposição entre governabilidade e controle administrativo é uma premissa equivocada. O controle jurídico preventivo não obstaculiza a ação governamental, mas garante a estabilidade de seus efeitos.
Decisões administrativas adotadas em desconformidade com a lei podem produzir resultados céleres a curto prazo, mas sujeitam-se à invalidação posterior, sanções pessoais ao gestor, interrupções na prestação de serviços e prejuízos fiscais ao erário.
O parecer emitido pela advocacia pública aponta os caminhos jurídicos legítimos para a consecução das políticas públicas planejadas, mitigando riscos de litígios futuros e garantindo que os atos administrativos sobrevivam às mudanças de gestão.
XI.A Advocacia Pública como Instituição de Moderação
A advocacia pública desenvolve sua atuação em um espaço intermediário na estrutura constitucional, compatibilizando a dinâmica da ação governamental com a permanência e a estabilidade do ordenamento jurídico.
Seu papel não é formular prioridades políticas, mas assegurar que tais prioridades sejam executadas dentro dos limites constitucionais e legais. Atua como um mecanismo de moderação jurídica contra impulsos conjunturais que possam comprometer a segurança jurídica.
A divergência técnica apresentada em parecer contrário a interesses imediatos da gestão não representa oposição política, mas sim o exercício de sua função moderadora, essencial para evitar nulidades e responsabilizações futuras.
XII.Profissionalização da Administração e Fortalecimento do Estado
A profissionalização da burocracia administrativa é elemento de sustentação do Estado moderno, garantindo especialização técnica e continuidade das políticas públicas independentemente das oscilações eleitorais.
O conhecimento acumulado pelas carreiras técnicas ao longo da execução de licitações, contratos e programas sociais reduz os custos de aprendizagem da Administração. Práticas ineficientes ou nulas não precisam ser reiteradas a cada nova gestão.
A estruturação de corpos técnicos permanentes e independentes nas funções consultivas garante que as lições extraídas de decisões passadas orientem a formulação de estratégias futuras, fortalecendo a governança pública.
XIII.Estatais, Agências e Continuidade Técnica
As autarquias, fundações públicas (tanto de direito público quanto direito privado), empresas estatais e agências reguladoras exercem funções que demandam planejamento de longo prazo, estabilidade decisória e especialização técnica.
A adoção de mecanismos como mandatos transversais e não coincidentes para dirigentes da administração indireta, aliada a critérios objetivos de qualificação e idoneidade moral, contribui para a blindagem técnica dessas entidades contra ingerências políticas casuísticas.
A redução da dependência de cargos de livre nomeação e exoneração nas posições técnicas de chefia e assessoria fortalece a autonomia funcional e a impessoalidade da atuação estatal.
A instituição de limites temporais máximos para a ocupação continuada de cargos comissionados no âmbito do Poder Executivo é medida que visa preservar a natureza transitória do instituto, estimulando a renovação dos quadros e impedindo a formação de carreiras paralelas informais sem concurso público.
XIV. Conclusão
A independência funcional da advocacia pública, especialmente nas estruturas da administração indireta e nos municípios de menor porte, constitui garantia fundamental de preservação do princípio da legalidade.
A experiência acumulada pelas carreiras técnicas associada à garantia de independência funcional — materializada na exigência de processo administrativo disciplinar prévio para a demissão de concursados celetistas — garante as condições necessárias para que o controle prévio de legalidade seja exercido com isenção.
A profissionalização administrativa, a delimitação clara entre funções de governo e funções de Estado e a valorização das carreiras jurídicas de controle interno constituem pilares indispensáveis para a consolidação do Estado Democrático de Direito.
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